Một số khó khăn, vướng mắc từ thực tiễn thi hành Luật hòa giải, đối thoại tại Tòa án năm 2020

Nguyễn Thị Xuân Quỳnh / 08 Tháng Tám 2024

Việc Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án số 58/2020/QH13 được Quốc hội thông qua ngày 16/6/2020, tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội Khóa XIV có một ý nghĩa hết sức quan trọng. Luật đã thể chế hóa các chủ trương, đường lối, quan điểm của Đảng về cải cách tư pháp, cải cách hành chính; theo đó, phải bảo đảm tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tiếp cận công lý, tôn trọng quyền tự định đoạt của các bên, khuyến khích việc giải quyết các tranh chấp thông qua hòa giải, đối thoại; không làm tăng bộ máy, tổ chức, biên chế của Tòa án; thu hút, huy động nguồn nhân lực chất lượng cao trong xã hội tham gia giải quyết tranh chấp dân sự, khiếu kiện hành chính.

Xác định nhiệm vụ triển khai thi hành Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án là nhiệm vụ chính trị quan trọng, có ý nghĩa đặc biệt nên ngay sau khi Luật có hiệu lực thi hành vào ngày 01/01/2021, lãnh đạo Viện KSND hai cấp thành phố Hà Nội đã triển khai, phổ biến, quán triệt đầy đủ nội dung Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án năm 2020 và các văn bản pháp luật có liên quan như: Thông tư số 02/2020/TT-TANDTC ngày 16.11.2020 của Tòa án nhân dân tối cao quy định chi tiết trách nhiệm của Tòa án nhân dân trong hoạt động hòa giải, đối thoại tại Tòa án; Thông tư số 03/2020/TT-TANDTC ngày 16.11.2020 của Tòa án nhân dân tối cao quy định chi tiết về trình tự nhận, xử lý đơn khởi kiện, đơn yêu cầu tại Tòa án và chỉ định Hòa giải viên nhằm trang bị cho đội ngũ Kiểm sát viên, cán bộ hai cấp nắm vững các quy định về thẩm quyền và trách nhiệm của Viện kiểm sát trong hoạt động kiểm sát Quyết định công nhận hòa giải thành tại Tòa án.

1. Từ thực tiễn công tác, nhận thấy những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện Luật hòa giải, đối thoại tại Tòa án năm 2020 như sau:

* Khó khăn, vướng mắc do quy định của Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án và văn bản pháp luật có liên quan:

- Về kiểm sát quyết định công nhận kết quả hòa giải thành, đối thoại thành tại Tòa án:

+ Về hình thức của quyết định công nhận kết quả hòa giải thành, đối thoại thành tại Tòa án: Tại Khoản 1 Điều 35 Luật hòa giải, đối thoại tại Tòa án năm 2020 quy định: “Quyết định công nhận kết quả hòa giải thành, đối thoại thành có hiệu lực pháp luật và không bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm theo quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Tố tụng hành chính”. Biểu mẫu Quyết định công nhận kết quả hòa giải thành tại Tòa án, mẫu Quyết định công nhận thuận tình ly hôn và sự thỏa thuận của các bên tham gia hòa giải tại Tòa án (được ban hành theo Công văn số 235/TANDTC-PC ngày 31/12/2021), tại Điều 2 trong phần Quyết định của Tòa án ghi: “Quyết định này có hiệu lực pháp luật kể từ ngày ký, không bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm theo quy định của Bộ luật tố tụng dân sự và được thi hành theo quy định của pháp luật về thi hánh án dân sự”.

Tuy nhiên, khoản 3 Điều 36 lại quy định: Viện kiểm sát cùng cấp có quyền kiến nghị xem xét lại quyết định công nhận kết quả hòa giải thành, đối thoại thành trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được quyết định của Tòa án. Như vậy, khi kiểm sát quyết định công nhận kết quả hòa giải thành, đối thoại thành tại Tòa án thì đúng theo mẫu của Chánh án TAND tối cao, nhưng lại không đúng với Luật hòa giải, đối thoại tại Tòa án.

+ Về kiểm sát nội dung của Quyết định công nhận kết quả hòa giải thành, đối thoại thành của Tòa án: Theo quy định của Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án và trên thực tế, khi ra Quyết định công nhận kết quả hòa giải thành, Thẩm phán chỉ gửi cho Viện kiểm sát Quyết định mà không có tài liệu hay văn bản nào kèm theo, nên Viện kiểm sát không thể biết được việc công nhận kết quả hòa giải thành đó có vi phạm các điều kiện tại Điều 33 hay không. Hiện nay vẫn chưa có văn bản chính thức nào về việc Tòa án phải cung cấp tài liệu, hồ sơ cho Viện kiểm sát cùng cấp để kiểm sát việc lập hồ sơ của Tòa án, do đó Viện kiểm sát không thể nắm được thời gian mà các đương sự nộp các tài liệu, chứng cứ cho Tòa án. Điểm a khoản 3 Điều 4 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 quy định: “Khi thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp, Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: (a) Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp hồ sơ, tài liệu để Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát tính hợp pháp của các hành vi, quyết định trong hoạt động tư pháp”, tuy nhiên, đây là quy định chung về nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát khi thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp; còn khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Viện kiểm sát trong tố tụng dân sự phải căn cứ vào quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự (BLTTDS) năm 2015 và Luật hòa giải, đối thoại tại Tòa án năm 2020.

- Về việc áp dụng Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án:

+ Điều 16 Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án chỉ quy định trường hợp người khởi kiện, người bị kiện có ý kiến về việc chọn hòa giải, đối thoại tại Tòa án và chọn Hòa giải viên mà không quy định trường hợp người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có ý kiến chọn hòa giải, đối thoại tại Tòa án và chọn Hòa giải viên. Hay trường hợp người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có văn bản ý kiến không đồng ý chọn hòa giải, đối thoại tại Tòa án và không đồng ý chọn Hòa giải viên thì Tòa án xử lý như thế nào?

+ Trường hợp các bên tự nguyện hòa giải, đối thoại thành với nhau mà vượt quá so với yêu cầu khởi kiện ban đầu thì Tòa án có ra quyết định công nhận kết quả hòa giải, đối thoại thành phần vượt so với đơn khởi kiện hay không?

+ Trường hợp người tham gia thay đổi ý kiến tại phiên họp ghi nhận kết quả hòa giải, đối thoại hoặc trong thời gian chờ Thẩm phán xem xét ra quyết định công nhận kết quả hòa giải, đối thoại thành thì Tòa án giải quyết như thế nào?

+ Trường hợp biên bản ghi nhận kết quả hòa giải, đối thoại thành mà người tham gia yêu cầu phải giữ bí mật thông tin về nội dung hòa giải, đối thoại do các bên cung cấp theo quy định tại khoản 6 Điều 30 Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án, thì nội dung họ yêu cầu giữ bí mật được ghi nhận vào Biên bản ghi nhận kết quả hòa giải, đối thoại như thế nào? Ai là người lập biên bản về nội dung thông tin yêu cầu giữ bí mật (Hòa giải viên hay Tòa án) và thực hiện lưu giữ như thế nào?

+ Khoản 2, 3 Điều 32 Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án quy định thời hạn ra quyết định công nhận hoặc không công nhận kết quả hòa giải thành, đối thoại thành là hết 15 ngày, kể từ ngày Tòa án nhận được biên bản và tài liệu kèm theo do Hòa giải viên chuyển đến. Trong một số vụ việc đơn giản thì thời hạn trên là khá lâu, dẫn đến người tham gia còn ngần ngại khi chọn hòa giải, đối thoại Tòa án và chọn yêu cầu Tòa án ra quyết định công nhận kết quả hòa giải, đối thoại thành.

+ Công tác phối hợp với các cơ quan liên quan trong quá trình hòa giải, đối thoại các tranh chấp hành chính còn hạn chế: đại diện một số cơ quan thường có văn bản đề nghị vắng mặt. Đối với các tranh chấp đất đai, các cơ quan hữu quan chậm có văn bản hoặc không có văn bản trả lời... dẫn đến kéo dài thời gian hòa giải, đối thoại tạo tâm lý không tốt cho người khởi kiện.

- Về tính thống nhất và đồng bộ của pháp luật, Khoản 2 Điều 35 Luật hòa giải, đối thoại tại Tòa án quy định: Quyết định xác nhận kết quả hòa giải sẽ được thực thi theo quy định của luật pháp về thi hành án dân sự. Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 1 và Điều 2 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 sửa đổi, bổ sung năm 2014 và theo quy định Điều 482 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 có quyết định “Quyết định xác nhận kết quả hòa giải, đối thoại thành tại Tòa án”, nói cách khác, phạm vi điều chỉnh của Luật Thi hành án dân sự là những bản án, quyết định dân sự được ban hành theo thủ tục tố tụng dân sự quy định tại Bộ luật Tố tụng dân sự. Trong trường hợp đương sự có đơn yêu cầu thi hành án dựa trên Quyết định công nhận kết quả hòa giải, đối thoại thành thì Cơ quan Thi hành án dân sự sẽ dựa trên quy định nào để thực thi. Vậy, giữa Luật hòa giải, đối thoại tại Tòa án, Bộ luật Tố tụng dân sự và Luật Thi hành án dân sự có sự không tương thích và điều này sẽ làm giảm khả năng thực thi của Quyết định công nhận kết quả hòa giải, đối thoại thành tại Tòa án. Khi việc thực thi Quyết định công nhận kết quả hòa giải, đối thoại thành chưa được đảm bảo bởi một cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước thì các bên khi khởi kiện đến Tòa án sẽ không nhiệt tình với việc chọn cơ chế hòa giải, đối thoại. Người dân sẽ có tâm lý e ngại, sợ khó thi hành tại giai đoạn thi hành án nếu một trong các bên không thực hiện đúng theo kết quả hòa giải. Khi đó, mục đích ban đầu của cơ chế hòa giải, đối thoại là giảm áp lực cho Tòa án sẽ không thực hiện được.

* Khó khăn, vướng mắc trong công tác kiểm sát

- Về nguồn nhân lực: Tại các đơn vị Viện KSND cấp huyện, hầu hết đều do KSV kiêm nhiệm khâu công tác kiểm sát dân sự - hành chính thực hiện hoặc kiêm nhiệm nhiều khâu công tác; một số đơn vị có số lượng các vụ việc thụ lý hàng năm cao; cán bộ, Kiểm sát viên chưa được tập huấn, bồi dưỡng chuyên sâu về nghiệp vụ kiểm sát đối với việc thực hiện Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án; một số cán bộ trẻ chưa có nhiều kinh nghiệm. Lãnh đạo một số đơn vị quận huyện chưa quan tâm đúng mức đến khâu công tác này nên chất lượng công tác kiểm sát có lúc thực sự cao, chưa kịp thời phát hiện vi phạm của Tòa án trong quá trình kiểm sát để tham mưu ban hành kiến nghị.

- Về nghiệp vụ kiểm sát:

+ Hiện chưa có văn bản chính thức nào về việc Tòa án phải cung cấp tài liệu, hồ sơ cho Viện kiểm sát cùng cấp để kiểm sát việc lập hồ sơ của Tòa án, do đó công tác kiểm sát quyết định công nhận kết quả hòa giải thành, đối thoại thành tại Viện kiểm sát cũng chưa thực hiện hiệu quả do Kiểm sát viên được phân công không nắm rõ được nội dung yêu cầu của đương sự mà chỉ dựa vào những gì được Thẩm phán ghi nhận tại quyết định gửi cho Viện kiểm sát, điều này cũng ảnh hưởng rất lớn đến việc thực hiện quyền kiến nghị của Viện kiểm sát theo quy định của Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án.

+ Viện KSND tối cao chưa ban hành hướng dẫn chính thức nào liên quan đến việc kiểm sát quyết định công nhận kết quả hòa giải thành tại Tòa án đặc biệt là các biểu mẫu nghiệp vụ (như mẫu Quyết định phân công Kiểm sát viên kiểm sát quyết định; mẫu Phiếu kiểm sát; mẫu Kiến nghị; Quy trình việc lập hồ sơ, theo dõi hay báo cáo đối với khâu công tác này...) việc không kịp thời hướng dẫn sẽ gây lúng túng trong công tác kiểm sát, ảnh hưởng không nhỏ đến việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát. Hiện nay, các đơn vị chỉ tạm thời áp dụng theo mẫu của Quyết định công nhận sự thỏa thuận của các đương sự để thực hiện chức năng của mình.

- Về việc phối hợp giữa Tòa án và Viện kiểm sát: Một số đơn vị Tòa án còn có tình trạng chậm gửi quyết định cho Viện kiểm sát để thực hiện công tác kiểm sát.

2. Từ những khó khăn, vướng mắc nêu trên, để áp dụng pháp luật thống nhất, đảm bảo cho hoạt động tư pháp được kiểm sát một cách chặt chẽ, chính xác, tác giả đưa ra một số đề xuất, kiến nghị như sau:

* Nhóm kiến nghị hoàn thiện pháp luật

- Kiến nghị sửa đổi, bổ sung các văn bản dưới luật, hướng dẫn thi hành:

+ Đề nghị tách Điều 19 Luật hòa giải đối thoại tại Tòa án như hiện nay thành hai điều. Một là, những trường hợp không được hòa giải; hai là những trường hợp không thể tiến hành hòa giải, đối thoại tại Tòa án.

+ Điểm c khoản 1 Điều 29 quy định “trường hợp hoãn phiên họp khi có yêu cầu của các bên”. Cần làm rõ yêu cầu của tất cả các bên đương sự hay chỉ cần yêu cầu của một bên.

+ Kiến nghị bổ sung quy định về việc khi ra Quyết định công nhận kết quả hòa giải thành, Thẩm phán phải gửi cho Viện kiểm sát Quyết định kèm hồ sơ, các tài liệu liên quan để kiểm sát việc công nhận kết quả hòa giải thành đó có vi phạm các điều kiện tại Điều 33 hay không.

+ Bổ sung quy định về hiệu lực của quyết định công nhận kết quả hòa giải thành, đối thoại thành tại Tòa án: “Quyết định công nhận kết quả hòa giải thành, đối thoại thành tại Tòa án có hiệu lực pháp luật có thể bị kháng nghị theo thủ tục tái thẩm, giám đốc thẩm khi có căn cứ xác định quyết định vi phạm một trong các điều kiện quy định tại Điều 33 của Luật.”

* Nhóm kiến nghị nâng cao chất lượng, hiệu hoạt động kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân

- Về chỉ đạo, hướng dẫn nghiệp vụ: Viện kiểm sát cấp trên tiếp tục tăng cường việc chỉ đạo, hướng dẫn nghiệp vụ đối với công tác kiểm sát giải quyết việc hòa giải, đối thoại tại Tòa án nói riêng và kiểm sát việc giải quyết các vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình, các vụ án hành chính, vụ việc kinh doanh thương mại, lao động nói chung; chú trọng việc phổ biến, quán triệt kịp thời, đầy đủ các văn bản, quy định mới của pháp luật đối với cán bộ, Kiểm sát viên. Tiếp tục tăng cường công tác giải thích, hướng dẫn pháp luật và tổng kết rút kinh nghiệm; tổ chức tập huấn nghiệp vụ cho Viện kiểm sát địa phương trong công tác kiểm sát giải quyết việc hòa giải, đối thoại tại TAND; tổng hợp các dạng vi phạm điển hình phổ biến đối với các loại vụ việc để thông báo cho toàn ngành học tập nâng cao kĩ năng phát hiện vi phạm trong quá trình kiểm sát.

- Ban hành chỉ tiêu công tác, biểu mẫu thống kê, biểu mẫu văn bản nghiệp vụ:

+ Cần ban hành văn bản hướng dẫn nghiệp vụ, mẫu sổ theo dõi, Quy trình kiểm sát đối với công tác kiểm sát việc hòa giải, đối thoại tại Tòa án, là cơ sở để Kiểm sát viên thực hiện đảm bảo công tác kiểm sát được rõ nét, toàn diện, thống nhất, đúng quy định.

+ Cần bổ sung chỉ tiêu công tác cụ thể theo Quyết định số 139/QĐ-VKSTC ngày 29/4/2020 hệ thống chỉ tiêu cơ bản đánh giá kết quả công tác nghiệp vụ trong ngành kiểm sát nhân dân; ban hành biểu mẫu thống kê, các biểu mẫu nghiệp vụ cần thiết đảm bảo các đơn vị thực hiện thống nhất như mẫu Quyết định phân công Kiểm sát viên kiểm sát quyết định; mẫu Phiếu kiểm sát...

- Về phối hợp với TAND tối cao: Tăng cường phối hợp liên ngành giữa Viện kiểm sát và Tòa án các cấp. Việc phối hợp liên ngành cần được thực hiện đồng bộ từ TAND tối cao và Viện KSND tối cao bằng việc ký kết các Thông tư liên tịch về việc kiểm sát hoạt động hòa giải, đối thoại tại Tòa án và ký kết các Quy chế phối hợp liên ngành ở mỗi địa phương để tạo cơ sở, điều kiện để mỗi ngành thực hiện có hiệu quả hơn chức năng, nhiệm vụ của mình. Trong đó, ghi nhận nội dung quan trọng là việc Viện kiểm sát được quyền tiếp cận hồ sơ hoạt động hòa giải, đối thoại tại Tòa án ngay từ giai đoạn chuyển vụ việc sang hòa giải, đối thoại; có quy chế phối hợp, biện pháp hữu hiệu và chế định cụ thể, nghiêm khắc, rõ ràng trong việc Tòa án chậm gửi quyết định hòa giải, đối thoại thành cho Viện kiểm sát, nhất là những đơn vị đã được Viện kiểm sát kiến nghị nhiều lần nhưng vẫn tiếp tục vi phạm.

Định kỳ tổ chức sơ kết, tổng kết, đánh giá kết quả thực hiện, kịp thời chỉ ra khó khăn, vướng mắc để từ đó đưa ra các giải pháp hữu hiệu, thiết thực góp phần nâng cao hiệu quả khâu công tác này.

- Các kiến nghị khác:

+ Tập trung tuyên truyền, phổ biến Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án. TAND thành phố Hà Nội, Viện KSND thành phố Hà Nội phối hợp với cơ quan báo chí cũng như các cơ quan hữu quan tiếp tục tuyên truyền, phổ biến Luật và các văn bản quy định chi tiết thi hành luật, để người dân hiểu rõ hơn ý nghĩa nhân văn sâu sắc của việc hòa giải, đối thoại, nhằm đưa Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án thực sự đi vào cuộc sống, trở thành phương thức giải quyết mâu thuẫn, tranh chấp tốt nhất, hiệu quả nhất trong đời sống, xã hội.

+ Tòa án cần chú trọng khâu lựa chọn, đề xuất người đáp ứng đủ điều kiện, tiêu chuẩn làm Hòa giải viên, trong đó đặc biệt quan tâm đến người có uy tín trong cộng đồng dân cư đáp ứng các tiêu chuẩn quy định tại khoản 1 Điều 10 Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án để tập huấn, bồi dưỡng, bổ nhiệm làm Hòa giải viên.

Nguyễn Thị Hà Phương – Phòng 9